Анализ жилищного законодательства

Помочь сейчас

Подписка на рассылку

Хотите больше знать о том, чем занимаются наши дети:
- Хотите помогать детям, оставшимся без попечения родителей?
- Хотите быть в курсе того, чем мы занимаемся?

Введите адрес своей электронной почты и тем самым присоединитесь в нашей новостной ленте.







 

 

ЦЕЛЕВАЯ ГРУППА: ДЕТИ-СИРОТЫ и ДЕТИ, ОСТАВШИЕСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

ОБОБЩЕНИЕ ОСНОВНЫХ ВЫВОДОВ И ТЕНДЕНЦИЙ

Право на жилище является одним из социальных прав человека, правами второго поколения. В международных документах это право называют «правом на достаточный жизненный уровень». Рассматривая статью 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, следует отметить, что данное право включает в себя такие элементы как правовое обеспечение проживания; наличие услуг, материалов, возможностей и инфраструктуры; доступность с точки зрения расходов; пригодность для проживания; доступность; местонахождение; адекватность с точки зрения культуры. В Замечаниях общего порядка № 4 данное право трактуется как право отдельного лица, а также семьи на достаточное жилье, независимо от возраста, экономического положения, принадлежности к какой-либо группе или иной принадлежности или статуса и других таких факторов. Кроме того, важным элементом права на жилище является не только предоставление «крова», а также возможность «жить где бы то ни было в безопасности, мире и с достоинством». В национальном законодательстве данное право рассматривается как «право на жилье» и согласно конституционной норме в государстве создаются условия для обеспечения граждан жильем.

Специальный докладчик ООН по вопросу о достаточном жилище как компоненте права на достаточный жизненный уровень, а также о праве на недискриминацию в этом контексте Ракель Рольник, посетившая Казахстан с официальным визитом с 6-13 сентября 2010 года, считает, что, в соответствии с Конституцией и национальным законодательством страны, право на жилище в стране по-прежнему толкуется в узком или ограничительном смысле как право иметь крышу над головой, в то время как жилье продолжает рассматриваться в качестве товара, а не права человека.

В соответствии с жилищным законодательством граждане, желающие получить жилье из государственного жилищного фонда, должны постоянно проживать в населенном пункте, в котором состоят на учете (либо желают встать на учет) и относиться к определенной категории населения. В контексте рассматриваемого данным анализом вопроса дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей , относятся к категории социально-уязвимых слоев населения.

Гарантии по предоставлению жилья данной категории детей также регламентированы в Законах РК «Об образовании», «О правах ребенка в РК», «О браке и семье», «О детских деревнях семейного типа и Домах юношества». 

Дети-сироты, находящиеся под опекой (как физических лиц, так и государства), сохраняют право собственности на жилое помещение или право пользования жилым помещением, а при отсутствии жилого помещения имеют право на получение жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством .

Защиту прав и интересов детей в случаях отсутствия родительского попечения при любых основаниях (смерть родителей, лишения их родительских прав и др. в том числе при отказе родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных и других аналогичных учреждений) возлагается на органы опеки и попечительства .

Таким образом, на органы опеки и попечительства, в соответствии с законодательством , возлагается основная обязанность по осуществлению контроля за деятельностью опекунов и попечителей. Для достижения этих целей названные органы не реже двух раз в год проверяют выполнение ими своих обязанностей, а также ежегодно требуют отчеты опекунов о состоянии здоровья подопечных, о работе по их воспитанию; составляют опись имущества несовершеннолетнего и принимают меры к охране описанного имущества.

Национальное законодательство наилучшим образом регулирует вопросы получения жилья воспитанников детских деревень. Так, статья 8 Закона РК «О детских деревнях семейного типа и Домах юношества» регламентирует право воспитанника на жилище, право воспитанника на имущество. К примеру, п. 2 ст. 15 данного документа предусматривает обязанность органов опеки и попечительства выяснять наличие у ребенка-сироты имущества, перешедшего к нему в порядке наследования, дарения или по другим законным основаниям и принять надлежащие меры к охране имущественных прав детей и сохранности этого имущества (выявление, хранение и управление имуществом, которое по закону дети должны наследовать; истребование имущества от лиц, незаконно завладевших им, взыскание денег с должников и другие).

Жилищное законодательство страны устанавливает нормы предоставления жилища нуждающимся гражданам. Так, социальное жилье предоставляется из расчета не менее 15 м2 и не более 18 м2 на человека, но не менее однокомнатной квартиры . Вместе с тем, в законодательстве также регламентированы определенные требования к жилищам из государственного жилищного фонда, которое предназначается для постоянного проживания граждан и должно находиться в исправном состоянии, отвечать установленным техническим, санитарным и другим обязательным требованиям. Кроме того, норма жилой площади квартир в жилых домах и помещениях в общежитиях, предоставляемых из государственного жилищного фонда малоимущим социально защищаемым гражданам, не находящимся на государственной или военной службе, а также не работающих в бюджетных организациях устанавливается местными исполнительными органами и должна составлять на каждого члена семьи (или отдельного гражданина) не менее шести квадратных метров жилой площади .
Наряду с действующими законодательными нормами, в национальном законодательстве не регламентированы сроки получения жилья детьми-сиротами, не указан возраст, с наступлением которого ребенок-сирота, не имеющий закрепленного за собой жилья, должен быть взят на учет нуждающихся в жилье граждан, не рассмотрен порядок обеспечения сохранности жилья, которое будет пригодно для проживания и случаи, когда ребенок-сирота, имея закрепленное за собой жилье, будет вынужден возвращаться в обстановку, которая не будет для него благоприятной.
В целом, данный анализ показывает, что согласно официальной статистике в настоящее время среди детей-сирот, проживающих в государственных учреждениях, 10 523 детей нуждается в жилье, из них 6 166 несовершеннолетних поставлено в очередь на получение жилья из государственного жилищного фонда. Самый высокий показатель нуждаемости детей-сирот в жилье наблюдается в Восточно-Казахстанской, Карагандинской, Костанайской и Акмолинской областях. О причинах не постановки остальных детей информация не была получена в рамках сбора данных.
Кроме того, не удалось установить количественное соотношение детей-сирот, находящихся в семьях под опекой и попечительством (всего 22 067 детей-сирот) и нуждающихся в жилье, либо стоящих в очередности на получение жилья в местных исполнительных органах и детей-сирот, имеющих закрепленное жилье либо долю в жилье .
Специальный докладчик ООН по вопросу о достаточном жилище Ракель Рольник настоятельно призывает государство рассмотреть вопрос о внесении в Закон РК «О жилищных отношениях» изменений, предусматривающих внеочередное предоставление социального жилья лицам, относящимся к уязвимым и обездоленным группам населения. Она также рекомендует нашему государству пересмотреть перечень, содержащийся в статье 68 данного закона, на предмет включения в него всех уязвимых и обездоленных с точки зрения обеспеченности жильем групп населения.

Таким образом, проведенный экспертом анализ показал, что в сфере реализации жилищных прав детей-сирот имеются существенные проблемы, которые препятствуют большинству детей-сирот реализовать свое право на жилье, гарантированное государством.
Среди основных причин, не способствующих реализации прав детей-сирот на жилье, выделяются следующие: длительная очередность, медленные темпы строительства социального жилья, отсутствие фактических гарантий со стороны государства, коррумпированность со стороны чиновников местных исполнительных органов и др.

1. ВВЕДЕНИЕ

1.1. Описание аналитической группы

Для проведения исследования и составления настоящего документа был приглашен внешний эксперт Уразбаева А.К., которая является специалистом в области прав ребенка Национального центра по правам человека (учреждения Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан). Координировал процесс работы внешнего эксперта советник по общественно-правовой деятельности Департамента программного развития.

1.2. Краткое описание всего аналитического процесса и применимой методологии

Эксперт осуществил сбор данных посредством интернет-ресурсов центральных государственных и местных исполнительных органов, неправительственных организаций.
В основе анализа были использованы данные официальных источников и документов, докладов государственных органов, информационные материалы неправительственного сектора и международных организаций.
При подготовке данной работы были использованы следующие методы исследования: кабинетное исследование, консультации с основными заинтересованными участниками.
В анализе использованы следующие виды информации и материалов:
• Официальные данные и отчеты государственных органов;
• Международные акты и законодательство РК;
• Информация СМИ по исследуемой проблеме;
• Публикации международных организаций по данной проблематике.

2. Основная информация по стране

Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления. Государственная власть в Казахстане включает законодательную ветвь Парламента; исполнительную ветвь Правительства, и судебную власть, осуществляемую государственными судами.
Казахстан занимает территорию в 2724,9 тыс. кв.км. В настоящее время в систему административно-территориального устройства входят 14 областей,
2 города республиканского значения, 175 административных районов, 87 городов, 35 поселков и 6982 сельских населенных пункта.
По состоянию на 1 января 2011 года население Казахстана составляет 16 442,0 человек. Плотность населения – 6 человек на 1 кв. км. ВВП на душу населения в 2010 году составляет 1336,5 тыс. тенге .
Согласно докладу о развитии человека за 2007 год, подготовленному Программой развития ООН (ПРООН) - Казахстан занимал 73-е место по уровню человеческого развития и был включен в группу стран со средним уровнем развития. На 2010 год Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) Казахстана составил 66. Страна вошла в группу стран с высоким уровнем развития человеческого потенциала, по правилам в группу с высоким уровнем развития человеческого потенциала попадают страны, у которых ИРЧП находится в промежутке между 51-ой и 75-ой процентилями .
По версии журнала Newsweek Казахстан занимает 61 место в списке «Лучшие страны мира» (англ. The world's best countries) . Это сводный показатель состоит из следующих рейтингов:
• Образование - 14 место,
• Здоровье - 82 место,
• Качество жизни - 45 место,
• Динамизм экономики - 43 место,
• Политическая обстановка - 81 место.

3. Обзор нарушений прав детей в целевой группе

В Казахстане детей-сирот по данным Комитета по охране прав детей Министерства образования и науки Республики Казахстан – 38 386 детей , из них находятся в семьях под опекой и попечительством – 22 067 детей, находятся на патронатном воспитании – 2 267 детей, находятся в государственных учреждениях - 14 052 детей.
Согласно нормам брачно-семейного законодательства Казахстана дети-сироты вправе получить жилье из государственного жилищного фонда в случае его отсутствия в соответствии с жилищным законодательством. Для этого им необходимо встать на учет нуждающихся в жилье граждан по месту жительства. Обязанность по постановке их на учет возлагается на опекунов, попечителей, патронатных воспитателей, а в отношении детей, находящихся в государственных учреждениях – администрацию данных учреждений.
В данном анализе более подробно будут рассмотрены вопросы реализации прав на жилье детей-сирот, проживающих в интернатных учреждениях. Во-первых, названная категория детей наиболее уязвима в связи с тем, что после выпуска из учреждений, большинство выпускников лишены возможности самостоятельно решить жилищную проблему. Во-вторых, отдельная статистика о количестве детей, находящихся под опекой и попечительством физических лиц, и нуждающихся в жилье, а также количество этих детей, состоящих на учете в местных исполнительных органах уполномоченным органом в сфере защиты прав детей не ведется.
Вместе с тем, следует отметить, что право встать на учет на получение жилья из государственного жилищного фонда и быть признанным нуждающимся в жилье дети данной категории, находящиеся под опекой и попечительством безусловно имеют такое же право, как и дети, воспитывающиеся в государственных учреждениях.

3.1 Дети-сироты, которые находятся под опекой государства (проживают в учреждениях)

В первую очередь следует отметить, что дети названной категории проживают в государственных учреждениях трех систем: образования, здравоохранения и социальной защиты.
Наибольшее количество детей проживает в учреждениях системы образования и составляет 11 612 детей, в системе здравоохранения проживает 1 586 детей, в системе труда и социальной защиты – 854.
У Комитета по охране прав детей как уполномоченного органа в сфере защиты прав детей аккумулируются данные о наличии жилья у воспитанников детских домов и интернатных учреждений для детей-сирот, находящихся в системе образования.

Так, из 11 612 детей , проживающих в учреждениях системы образования, 1 089 детей имеют закрепленное жилье, в том числе на праве собственности 288 детей, на праве общей совместной либо долевой собственности 801 ребенок. Из названного общего количества воспитанников интернатных учреждений 10 523 воспитанника нуждается в жилье, из них 6 166 несовершеннолетних поставлено в очередь на получение жилья из государственного жилищного фонда.

 

Период 2008 2009 2010

Всего воспитанников в организациях образования

13156 12519  11612

Из них имеют закрепленное жилье

1 155 1 189 1 089

Из них не имеют жилья

12001 11330 10523

 

За период с 2005-2010 годы только 327 выпускников получило жилье из государственного жилищного фонда, в том числе 111 выпускников получило жилье в 2009 году, и 127 выпускников получило жилье в 2010 году. Таким образом, за период с 2005 по 2008 годы в целом по республике только 88 выпускников получило жилье.

Первая государственная программа жилищного строительства была утверждена на 2005-2007 годы , в рамках которой за период 2005-2006 годы должно было быть построено 11,2 млн. м2 жилья. Общая площадь коммунального жилья по данной программе должна была составить 394,4 тыс. м2 (4752 квартиры), в том числе за 2005 год - 183,7 тыс. м2 (2302 квартиры), за 2006 год - 210,7 тыс. м2 (2450 квартир).

Однако, установить были ли данные квартиры достроены и фактически предоставлены социально-уязвимым слоям населения не представилось возможным в связи с отсутствием таких данных. Анализ Агентства РК по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства показал, что строительство коммунального жилья в рамках названной программы не оказал существенного влияния на снижение количества очередников, так как не всеми местными исполнительными органами учет нуждающихся в жилье граждан, отнесенных к социально защищаемым слоям населения, производился в соответствии с жилищным законодательством .

Следующим этапом развития жилищной политики стало принятие государственной программы развития жилищного строительства на 2008-2010 годы. Данная программа должна была иметь социальную направленность и повысить доступность для граждан с различным уровнем доходов .
Однако, финансовый кризис и недобросовестные застройщики заморозили строительство жилья в Казахстане на несколько лет. И действительно, только после государственных вливаний, которые начались в конце 2008 года, возведение жилья в стране сдвинулось с мертвой точки. Для завершения строительных объектов был создан национальный фонд «Самрук-Казына».

Лидирующие позиции по количеству детей-сирот в регионе занимают три области, это Восточно-Казахстанская, Карагандинская и Костанайская области, в которых проживают более 1 000 детей названной категории. Предполагается, что вопрос с устройством детей должен быть для этих регионов приоритетным. Всего по данным Комитета по охране прав детей нуждающихся в жилье воспитанников учреждений системы образования - 10 523 .

Имеющиеся данные по количеству предоставленного выпускникам интернатных учреждений жилья, свидетельствуют, что наибольшее количество жилья за период с 2005-2010 годы было предоставлено выпускникам Западно-Казахстанской (59), Павлодарской (48), Акмолинской (37), Костанайской (35), Жамбылской (31), Карагандинской (28), Актюбинской (24), Атырауской (23), Южно-Казахстанской (15) областей.

При этом, среди регионов, в которых жилищная политика в отношении предоставления жилья детям-сиротам 2005-2010 годы практически не ведется, выделяются г. Алматы (жилье не предоставлено ни одному выпускнику), Северо-Казахстанская (предоставлено 1 выпускнику), Кызылординская (2), Восточно-Казахстанская (2 выпускникам) области. Следует отметить, что кроме Кызылординской, в названных регионах достаточно высокое количество выпускников интернатных учреждений, нуждающихся в жилье, особенно в ВКО.

В период времени с 2005 - 2010 гг. лишь 8 детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей в Восточно-Казахстанской области, состоящим на учете нуждающихся в жилье граждан в местных исполнительных органах предоставлено жилье из государственного жилищного фонда .

В докладе «О положении детей в Восточно-Казахстанской области в 2010 году» приводятся данные, согласно которым в области с каждым годом увеличивается количество детей-сирот, нуждающихся в жилье. Так, если в 2008 году в очереди состояло 184 детей-сирот, то в 2010 году данный показатель составил 365 детей. Закрепленное жилье имели 140 детей - сирот региона в 2008 году, а в 2010 году – 223 .

В последние несколько лет администрация интернатных учреждений выполняет законодательную норму о постановке на учет воспитанников своих учреждений. Это связано с увеличившимся контролем со стороны государственных органов за данной проблемой. В частности, контроль осуществляется уполномоченным органом в сфере защиты прав детей и его территориальными подразделениями, органами прокуратуры и другими организациями, в том числе и офисом омбудсмена.

Комитетом по охране прав детей в 2010 году были проведены проверки деятельности организаций образования на предмет обеспечения, закрепления и сохранения жилья воспитанников интернатных учреждений, деятельности организаций образования, осуществляющих функции по опеке и попечительству в части исполнения законодательства по обеспечению жильем детей-сирот в семи регионах Казахстана: Атырауской, Мангистауской, Кызылординской, Западно-Казахстанской, Актюбинской, Алматинской областях и г. Алматы. Вопросы по защите имущественных прав, как показала проверка, слабо решаются в Атырауской, Кызылординской и Мангистауской областях.

К примеру, в Атырауской области на воспитанников интернатных учреждений, имеющих жилье, не составлены акты о наличии имущества и не направлены охране письма в органы юстиции. В Кызылординской и Мангистауской областях установлены факты, когда при вынесении решения о назначении опеки (попечительства), патроната над несовершеннолетними вопрос об установлении опеки над имуществом не рассматривается. В Актюбинской области выявлены факты постановки на учет только 21,5 % количества детей, не имеющих жилья на праве собственности .
Проверками органов прокуратуры выявлены многочисленные нарушения законности, связанные с ненадлежащей организацией работы уполномоченного органа, нарушением конституционных прав граждан на доступность жилья, принципов пропорциональности предоставления жилищ и др. .

Так, например, в Успенском районе Павлодарской области нарушались требования очередности предоставления жилья по спискам социально защищаемых слов населения и работников бюджетных организаций. На протяжении нескольких лет необоснованно не предоставлялись жилища состоящим в списках очередности отдельным работникам бюджетных организаций, а также детям, оставшимся без попечения родителей.
В ходе осуществления надзора за применением законодательства о несовершеннолетних в 2010 году органами прокуратуры Западно-Казахстанской области защищены конституционные права 9 636 несовершеннолетних. Из них 110 воспитанников детских домов поставлены в очередь на жилье .

Органами прокуратуры Кызылординской области выявлены факты не оформления руководителями детских домов документов и ходатайств о выделении жилой площади выпускникам интернатных организаций. Так, в школе-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей №1 города Кызылорда 32 воспитанников нуждаются в жилье. Однако администрация детского дома по настоящее время не подготовила документы на воспитанников и не поставила их на учет в жилищную комиссию для получения жилья .

Аналогичные факты нарушений прав детей-сирот на жилье выявляются и в других регионах страны.
При этом следует отметить, что подзаконный акт, регламентирующий четкий порядок постановки на учет отдельных категорий граждан отсутствует. Стандарт оказании государственной услуги «Постановка на учет граждан, нуждающихся в жилище из государственного жилищного фонда или жилище, арендованном местным исполнительным органом в частном жилищном фонде в местном исполнительном органе района (города областного значения), города республиканского значения, столицы , не содержит определенного порядка по постановке на учет, к примеру, детей-сирот. Таким образом, данный подзаконный акт не регламентирует возраст постановки на учет детей-сирот, находящихся под опекой государства либо опекой физических лиц, не содержит нормы о причинах снятия с учета. Из информации Департамента по защите детей Карагандинской области следует, что детей-сирот, проживающих в государственных учреждениях, ставят на учет с 16 лет. Имеется практика постановки на учет нуждающихся в жилье после выпуска из детских домов, то есть по достижении 18 лет, после выпуска из Детских деревень – с 16 лет. В ряде случаев постановка на учет детей-сирот в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется после прекращения опеки (попечительства) либо прекращения пребывания в соответствующем учреждении, что, безусловно, привело к несвоевременному обеспечению жильем детей данной категории, возникновению очередности.

Кроме того, согласно докладу «О положении детей в Восточно-Казахстанской области», в области Департаментом по защите прав детей с 2008 года сформирован и ежеквартально обновляется банк данных на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеющих на праве собственности жилье, а также имеющих жилье, закрепленное решением местного исполнительного органа.

Департамент по защите прав детей Карагандинской области сообщает , что в 2009 году количество выпускников детских домов области составило 382 ребенка. Названный орган совместно с Управлением образования Карагандинской области проводит «Мониторинг по обеспечению жилой площадью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Анализ, проведенный ими, показал, что за период с 2005 года по настоящее время жилье из государственного жилищного фонда предоставлено 31 выпускнику областных детских домов, из них в 2005 году- 6 выпускникам, 2006 году -5 выпускникам, 2007 году - 6 выпускникам, 2008 году – 6 выпускникам, в 2009 году – 8 выпускникам.

Местные исполнительные органы согласно жилищному законодательству ведут 4 списка граждан, нуждающихся в жилье. Дети-сироты относятся к социально-уязвимым слоям населения, которых в данной категории 11 групп. Следует отметить, что это наиболее многочисленный по составу список нуждающихся в жилье граждан. Это, безусловно, усложняет процедуру предоставления жилья детям-сиротам и удлиняет сроки предоставления.
Представляется, что в отличие от многодетных семей, инвалидов, оралманов и других категорий граждан из списка социально-уязвимых слоев населения, дети-сироты наиболее уязвимы, так как им не куда идти и не к кому обратиться. И чаще всего данная категория детей сталкивается с проблемой, когда с момента постановки на учет для получения жилья до фактического его предоставления проходит время, нередко исчисляемое годами. Эти годы выпускники детских интернатных учреждений должны самостоятельно решать свою жилищную проблему и фактически проводят на улице.

Норма п. 6) ст. 68 Закона Республики Казахстан «О жилищных отношениях» трактовалась неоднозначно местными исполнительными органами в сфере жилищных отношений в разных регионах Казахстана. Данная проблема возникла и была обсуждаема в 2010-2011 году. В этой связи в прессе неоднократно поднимался вопрос о законности снятия детей-сирот с очереди на получение жилья по достижении 23-х летнего возраста.

В 2011 году в жилищное законодательство были внесены изменения, согласно которым к социально уязвимым слоям населения отнесены дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, не достигшие двадцати девяти лет, потерявшие родителей до совершеннолетия .

При этом, на законодательном уровне установили запрет на снятие с учета детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также неполных семей до получения жилища .

Дети-сироты, которые воспитываются в учреждениях системы здравоохранения, находятся в них до 3-х, а в специализированных учреждениях дети-сироты, имеющие инвалидность до 4-х лет . Затем они переходят в учреждения систем образования либо социальной защиты. Те дети, которые переходят в учреждения системы образования – будут поставлены на учет по причине внешнего контроля со стороны уполномоченных государственных органов.

К сожалению, органы социальной защиты не ведут отдельной статистики детей, которые находятся под их ведомством. Согласно Стандарту оказания специальных социальных услуг в области социальной защиты населения в случае снятия инвалидности, установления третьей группы инвалидности (лицам старше 18 лет и инвалидам), при наличии у получателей услуг жилой площади и средств к существованию получателя услуг могут выписать из стационара.

Но с другой стороны, дети, в том числе с нарушениями опорно-двигательного аппарата, достигшие 18-летнего возраста, в соответствии с заключениями медицинской организации и медико-социальной экспертной комиссии переводятся в медико-социальные организации для престарелых и инвалидов общего типа, психоневрологические медико-социальные организации, либо выписываются домой .

Вместе с тем, в Российской Федерации разработан законопроект, которым предусматривается создание нового вида специализированного жилищного фонда для обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Жилые помещения из указанного фонда будут предоставляться детям-сиротам, достигшим возраста 18 лет, по срочному договору найма, что позволит предотвратить незаконные сделки. По окончании срока действия договора найма (5 лет) жилое помещение из специализированного жилищного фонда будет переводиться в жилищный фонд социального найма. Кроме того, законопроектом вводится перечень оснований, при которых невозможно вселение детей-сирот в ранее занимаемые ими жилые помещения (проживание лиц, лишенных родительских прав в отношении этих детей, лиц страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний) .
В Узбекистане ведется отдельный учет коммунального жилищного фонда, предназначенного детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Кроме того, в данной стране на уровне подзаконных актов регламентированы вопросы обеспечения сохранности жилья детей-сирот, регулируется порядок возвращения детей-сирот в сохраненные за ними жилые помещения, предусмотрен порядок внеочередного предоставления жилых помещений .

3.2 Дети-сироты, которые находятся под опекой физических лиц

Обязанность по постановке на учет нуждающихся в жилье граждан детей-сирот, находящихся под опекой физических лиц возложена на опекунов и попечителей. С одной стороны, опекуны и попечители в силу своего правового нигилизма могут быть не осведомлены о праве подопечного на жилье в связи с чем дети не будут своевременно поставлены на учет нуждающихся в жилье граждан.

С другой стороны, в связи с отсутствием контроля за постановкой на учет детей-сирот, находящихся под опекойфизических лиц, в отличие от контроля за интернатными учреждениями, со стороны органов прокуратуры, а также других органов данное право детей может быть реализовано не в полном объеме. Контроль за данной ситуацией должен осуществляться органами опеки и попечительства. По данным Комитета по охране прав детей , увеличилось количество специалистов в отделах образования, осуществляющих функции по опеке и попечительству, на 116 единиц. Если в 2007 году их количество составляло 210 специалистов, то в 2010 году -326.
Однако, проблема нехватки количества сотрудников органов опеки и попечительства сохраняется. Вполне вероятно, что они физически не в состоянии самостоятельно следить за тем, чтобы дети, находящиеся под опекой физических лиц были своевременно поставлены на учет. Специалистами органов опеки и попечительства, как сообщает Департамент по защите прав детей, осуществляется работа по сохранению жилья за детьми, оставшимися без попечения родителей. При этом делается акцент на то, что при определении детей в детские дома в обязательном порядке делаются запросы в центры недвижимости на наличие собственности у несовершеннолетних для закрепления жилья за несовершеннолетними и осуществления обременения на квартиры через департамент юстиции.

Однако, согласно проверкам органов прокуратуры Кызылординской области, органы опеки и попечительства не контролируют деятельность опекунов. Установлено, что ими нарушаются права детей–сирот на недвижимость, оставшихся от родителей. Имеются факты отчуждения жилища детей-сирот. К примеру, когда опекун либо продает жилой дом ребенка-сироты либо оформляет его на себя .

Кроме того, при оформлении право собственности на жилище детей-сирот наследников уполномоченными органами нарушаются права детей и требования законодательства о регистрации недвижимости.

Данный вопрос не урегулирован ни законодательно, ни на практике.
Вместе с тем, анализ списка граждан, состоящих на учете нуждающихся в жилье граждан по категории малоимущие социально-уязвимые слои населения, в г. Астане показал, что из 11 408 граждан, состоящих в нем, 1209 детей-сирот. Из них, согласно данным, указанным в диаграмме 2, 306 детей-сирот проживают в государственных учреждениях, остальные, по-видимому, находятся под опекой и попечительством.

При этом, дети-сироты в приведенном списке состоят с 2001 года, что позволяет сделать вывод о том, что детям-сиротам приходится стоять в очередности на получение жилья достаточно длительный срок, более 10 лет.
Одной из мер, которые принимаются государством по обеспечению жильем выпускников детских домов, и созданию условий для их адаптации к самостоятельной жизни являются Дома юношества.
Всего по стране функционируют 29 домов юношества, среди которых 4 частных. В них проживают 1 360 выпускников. В данных учреждениях согласно нормам законодательства вправе проживать дети-сироты в возрасте от 16 до 23-х лет .

К примеру, начиная с 2001 года, при детских домах Карагандинской области функционируют 5 домов юношества и 1 частный дом юношества, в которых проживают 135 юношей и девушек. На сегодняшний день проблема обеспеспения жильем детей-сирот остается одной из самых острых.

Дети-сироты, находящиеся на патронатном воспитании сохраняют право собственности на жилое помещение или право пользования жилым помещением, при отсутствии жилого помещения имеет право на предоставление ему жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством .
Обеспечение сохранности отдельного жилья является отдельной проблемой, требующей своего рассмотрения.
Не только нехватка кадров, но и их непрофессионализм могут стать причиной не сохранения жилья за детьми-сиротами.

Другая проблема - это состояние сохраненного жилья, которое передается детям. В большинстве своем, такие дома требуют ремонта, либо вообще могут придти в негодность. В национальном законодательстве отсутствует нормы, закрепляющие порядок сохранности жилья, принадлежащего детям-сиротам, контроля за сохранностью такого жилья, в результате чего жилые помещения могут придти в негодность для проживания. В частности, информация о состоянии жилья 288 детей , которое закреплено за ними на праве собственности также отсутствует.
Еще одна проблема, дети-сироты, которым приходиться возвращаться в сохраненное жилье – к родителям или другим родственникам. Данная процедура также не нашла своего законодательного отражения. Информацию о том, в какую среду будут возвращаться 801 воспитанник интернатных учреждений, также не удалось получить.
Данная проблема поднята в специальном докладе казахстанского омбудсмена. Наличие закрепленной жилой площади у выпускников детских учреждений не всегда является решением жилищного вопроса. Во многих случаях дети возвращаются в асоциальную обстановку, к лицам, лишенным родительских прав, страдающим алкоголизмом, наркоманией, ведущим аморальный образ жизни, психически больным, а также в жилые помещения, не отвечающие санитарным и техническим требованиям .

4. Обязательства уполномоченных субъектов (органов) и их главные стратегии

Основным нормативным актом, регламентирующим жилищные правоотношения, является Закон Республики Казахстан «О жилищных отношениях», который регулирует отношения с участием граждан, юридических лиц, государственных органов, связанные с основаниями возникновения и прекращения права собственности на жилища и права пользования ими; осуществлением права пользования жилищами; требованиями к жилищам; контролем государственных органов за соблюдением прав граждан в жилищной сфере и использованием жилищного фонда.

Дети-сироты относятся к социально уязвимым слоям населения и ставятся на льготную очередь для получения жилья из государственного жилищного фонда наряду с другими категориями граждан, отнесенными в данную группу. Они не имеют приоритетного права в предоставлении жилья.

Дополнительные гарантии прав на имущество и жилое помещение определены в п. 2 ст. 14 Закона РК «О правах ребенка». Так, ребенок-сирота, ребенок, оставшийся без попечения родителей и находящийся в воспитательных, лечебных и других организациях, в том числе обеспечивающих временную изоляцию от общества, сохраняют право собственности на жилое помещение или право пользования жилым помещением, а при его отсутствии имеют право на получение жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством Республики Казахстан.

Кроме того, законодательство об образовании также закрепляет гарантии на получение жилья названной категорией детей посредством закрепления нормы об обязательном государственном обеспечении жильем детей-сирот.

Вопросы ведения учета населения, нуждающегося в предоставлении жилья из государственного жилищного фонда, а также предоставление им жилья непосредственно возлагается на местные органы исполнительной власти за счет средств местного бюджета.

На органы опеки и попечительства, которые входят в структуру органов образования на местном уровне возлагается осуществление контроля за сделками купли-продажи, отчуждением доли, постановкой запрета на отчуждение (продажа, залог, дарение и другие сделки с недвижимостью), направлением охранных писем в департаменты юстиции для наложения запрета на куплю-продажу жилья, за постановкой на учет детей-сирот. Также ими должна проводиться работа по возврату и сохранению жилья детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В последние годы Казахстан принял ряд государственных программ, имеющих жилищную направленность. Так, была принята Государственная программа развития жилищного строительства в Республике Казахстан на 2005-2007 годы, Государственная программа жилищного строительства в Республике Казахстан на 2008-2010 годы, Программа модернизации жилищно-коммунального хозяйства Республики Казахстан на 2011-2020 годы.

4.2 . Основные стратегические инициативы государственных уполномоченных органов в отношении защиты прав детей-сирот на жилье.

В соответствии с национальным законодательством обеспечение соблюдения прав детей является одной из основных направлений деятельности государства.
Защита материнства и детства охраняется Конституцией страны.

На постоянной основе совершенствуется законодательство по обеспечению детей-сирот жильем, что подтверждается последними изменения, внесенными в 2011 году, с целью обеспечения гарантий для получения жилья детьми-сиротами. Однако, отдельный законодательный либо программный документ по обеспечению детей-сирот жильем отсутствует.

Государственными органами, помимо выполнения норм действующего законодательства, проводятся другие мероприятия, способствующие решению жилищной проблемы на местах.

Так, летом 2011 года государственными органами г. Астаны принято решение о разработке плана совместных мероприятий по обеспечению жильем и трудоустройству воспитанников интернатных организаций и создании штаба из числа лиц, представляющих заинтересованные ведомства . На заседании данного штаба предполагается рассмотрение проблемных вопросов в указанной сфере с принятием конструктивных решений по каждому воспитаннику.

В ряде регионов помимо предоставления социального жилья предпринимаются и другие меры по обеспечению жильем. Так, акиматом города Караганды разработана стратегия по строительству специальных малогабаритных квартир для детей данной категории.

Акимом Актюбинской области на счета семи выпускников Алгинского детского дома внесена сумма в размере 10 220 000 тенге для приобретения однокомнатных квартир в новом доме, построенном компанией «Актобе Центр». Выпускники оформили займы от 750 до 950 тысяч тенге под 6 % годовых в АО «Жилстройсбербанк». Заемные средства (15 тысяч тенге в месяц) будут выплачивать банку из заработанных средств сами юноши и девушки.
Однако, следует отметить, что в регионах практикуют различные формы решения жилищных проблем детей-сирот.
Наряду с выделением жилья данной категории населения, в республике действуют 27 домов юношества, в которых проживают 1323 выпускника детских домов в возрасте от 16 до 23 лет. Однако, данные учреждения не решают остроту нехватки жилых помещений.

Единая государственная программа, которая содержала бы мероприятия по решению жилищного вопроса, отсутствует. Вместе с тем, в Восточно-Казахстанской области принята Комплексная программа по поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей Восточно-Казахстанской области на 2011-2015 годы, в котором предусмотрены мероприятия по решению жилищных проблем. В частности, помимо выделения жилья данной категории населения из государственного жилищного фонда, запланировано также строительство социального жилья и домов юношества, открытие счетов воспитанников в Жилстройсбербанке .

4.3 . Наличие действующих инициатив взаимодействия государства и неправительственных организаций в области защиты прав детей на жилье (напр. рабочие группы (союзы) НПО, созданные в целях разработки и внедрения надлежащей политики защиты и опеки детей и т.д.)

В Казахстане активно работают неправительственные организации по вопросам защиты жилищных прав граждан. В частности, к данной группе неправительственных организаций следует отнести Общественную кампанию «За достойное жилье», общественное объединение «Оставим народу жилье», общественное объединение «Право на жилье», общественное объединение «Гражданское право на жилье», общественное объединение «Обеспечьте народ жильем» и др.

Однако, следует отметить, что данные общественные организации были созданы для защиты прав своих членов от незаконного выселения при сносе жилья или невыплате кредитов. Кроме того, названные общественные организации в основном занимаются защитой прав дольщиков, прав лиц при ипотечным кредитовании и др.

Гражданский сектор, занимающийся жилищными вопросами в Казахстане, очень часто не вступает в конструктивный диалог с государственными органами и в большей степени находится с ними в конфронтации.

В ряде случаев такие попытки предприняты со стороны государства и банков, иногда практикуется выделение жилья детям-сиротам различными крупными предприятиями и кампаниями.

Безусловно, жилищная проблема нередко определяет весь процесс социализации детей-сирот, их дальнейшее жизнеустройство, а потому ее надо решать сообща, то есть при активном участии исполнительной власти, банков, предприятий.
Вместе с тем, следует отметить, что Фонд Евразия Центральной Азии (ФЕЦА) с 2010 года реализует в Казахстане программы по поддержке детей-сирот и профилактике социального сиротства. Данный фонд продолжает программу по усилению сети НПО «Бақытты бала» и совместно с партнерами в 4-х регионах (Астана, Костанай, Павлодар, Шымкент) проводит апробирование инновационных услуг для выпускников детских домов.

В настоящее время на грантовой основе в г. Семее был создан Центр поддержки выпускников детских домов «Перспектива» на базе общественного объединения «Центр творчества детей и молодежи «Исток». Данный Центр будет оказывать поддержку выпускникам детских домов по вопросам интеграции в общество, в обустройстве быта, в создании семьи, а также в получении жилья.

Кроме того, ФЕЦА объявила конкурс по проведению тренингов по организационному развитию для партнерских НПО и государственных учреждений в рамках проекта «Снижение бедности среди выпускников детских домов» при поддержке Европейского Союза.

5. Заключительные комментарии

5.1. Дополнительные виды помощи и поддержки, необходимые для обеспечения воспитания детей в благополучном семейном окружении
Подводя итоги данного анализа, следует отметить, что государство предпринимает законодательные, административные и другие меры с тем, чтобы решить проблему обеспечения детей-сирот жильем.
Для решения жилищной проблемы детей-сирот необходимо в первую очередь решать проблему социального сиротства в целом.
Однако, процесс этот достаточно длительный и сопряжен с определенными трудностями, которые приходится решать детям-сиротам, после выхода из-под опеки самостоятельно.
Безусловно, в вопросах защиты имущественных прав детей-сирот не срабатывают органы опеки и попечительства на местах, входящие в структуру органов образования всех уровней. Видимо контроль, осуществляемый за данными органами не эффективен.
В целях предупреждения нарушений жилищных прав детей на системной основе необходимо организовывать обучение сотрудников органов опеки и попечительства, специалистов по защите прав детей, руководителей организаций образования, социальных работников в интернатных учреждениях.
Для решения жилищной проблемы названной категории детей наряду с предоставлением жилья из государственного жилищного фонда необходимо применять и альтернативные меры решения проблем. В некоторых регионах Казахстана практикуют применение дополнительных видов помощи и поддержки с тем, чтобы облегчить решение жилищной проблемы:
- предоставление жилья по договору социального найма (аренды);
- предоставление социальных выплат на приобретение жилых помещений;
- создание условий для привлечения детьми-сиротами собственных средств, дополнительных финансовых средств кредитных и других организаций для приобретения жилых помещений в целях улучшения уже имеющихся жилищных условий либо приобретения жилья (к примеру, накопление средств в Жилстройсбербанке).

5.2. Рекомендации по проведению мероприятий, которые должны быть осуществлены организацией «SOS Детская деревня»

Национальная программа жилищной поддержки SOS молодежи , реализуемая в данный момент в Казахстане содержит подробный и четкий механизм оказания финансовой поддержки воспитанникам SOS Детской деревни и Дома юношества. Безусловно, эта программа вносит существенный вклад для оказания помощи детям-сиротам, воспитанникам SOSдетских деревень.

Из данных Комитета по охране прав детей следует, что в трех негосударственных детских деревнях (Астана, Алматы, Темиртау) семейного типа воспитываются 190 детей, в 4 домах юношества (Астана, Алматы) – 62 воспитанника .
Данный анализ показал, что наибольшее количество детей-сирот, проживает в Восточно-Казахстанской, Карагандинской, Костанайской и Акмолинской областях, жилищная проблема для детей-сирот этих регионов также стоит остро. Вместе с тем, в Восточно-Казахстанской и Карагандинской областях активно работают проекты Детского фонда ООН в Казахстане, которые также направлены на решение проблем социального сиротства. Учитывая данные факторы, программами SOS Детские деревни Казахстана, возможно, следует охватить Костанайскую и Акмолинскую области.

Вместе с тем, в Казахстане функционируют 7 государственных детских деревень с контингентом детей – 349 , которые находятся в Атырауской, Восточно-Казахстанской, Западно-Казахстанской, Костанайской, Мангистауской, Павлодарской, Северо-Казахстанской областях.
Возможно SOS Детские деревни Казахстана могли бы наладить сотрудничество с администрацией детских деревень названных регионов и оказывать возможную помощь в решении жилищного вопроса воспитанникам государственных детских деревень. Данная помощь должна носить не только финансовый характер, но зачастую администрации интернатных учреждений требуется методическая либо консультативная помощь.

5.3. Рекомендации по изменению жилищного законодательства.

Данный анализ показывает необходимость внесения следующих изменений в жилищное законодательство, которое создаст гарантии для реализации прав детей-сирот на жилье:
- ведение отдельного учета детей-сирот, нуждающихся в жилье, в связи с тем, что в существующий список социально-уязвимых слоев населения относится 11 категорий граждан, что затрудняет процедуру получения жилья детьми-сиротами;
- предоставление жилья детям-сиротам во внеочередном порядке, что также соотносится с рекомендациями Специального докладчика ООН по вопросу о достаточном жилище в части внеочередного предоставления социального жилья лицам, относящимся к уязвимым и обездоленным группам населения;
- законодательное регулирование вопроса возврата детей-сирот в сохраненное за ними жилье либо долю в жилье, в частности, регулирование вопросов невозможности возвращения в закрепленное за ними жилье и решение дальнейшего определения детей данной категории;
- специальные правила либо инструкции по сохранности жилья детей-сирот до их совершеннолетия. Законодательное регулирование данного вопроса требуется в связи с тем, что в настоящее время ни один государственный орган не отслеживает ситуацию о пригодности жилья, закрепленного за детьми данной категории, о возможности вернуться в названное жилье и о причинах, согласно которым возвращение в сохраненное жилье не будет способствовать социальной адаптации детей-сирот.
- четкое законодательное закрепление обязанностей органов опеки и попечительства по обеспечению сохранности жилья за выпускниками детских домов, постановке их на учет. Законодательное регулирование данного вопроса позволит органам опеки и попечительства более ответственно подходить к закрепленным за ними обязанностям в части обеспечения детей-сирот жильем.
- законодательное регулирование возраста постановки детей-сирот на учет нуждающихся в жилье, а также сроков предоставления жилья, что может служить в качестве гарантий для своевременного получения жилья детьми-сиротами.

См. подробнее "Анализ жилищного законодательства"